Aula de 27 de fevereiro de 2008

Tema 4: Organização do Estado Brasileiro (parte 1 de 2)


1. CONSIDERAÇÕES GERAIS

Conforme dispõe o artigo 1.º da CF, quanto à "forma de governo" e quanto à "forma de Estado" o Brasil é uma República Federativa, formada pela União indissolúvel dos Estados e Municípios e do DF.

O Estado (Nação) é a pessoa jurídica soberana (não sujeita a qualquer outra) que tem como elementos básicos o povo (elemento humano), o território (base) e o governo (condutor). É a sociedade politicamente organizada dentro de um determinado espaço físico.

A "forma de governo" indica a maneira como se dá à instituição do poder na sociedade e a relação entre o povo e seus governantes. As formas mais comuns de governo são a monarquia, caracterizada pela ascensão automática, hereditária e vitalícia ao trono, e a República, cuja marca principal é a eletividade periódica do chefe de Estado para um mandato cujo prazo é fixado na Constituição.

A "forma de Estado" (Estado federado, composto, ou Estado unitário, simples) indica a existência ou não de uma divisão territorial do poder. Vale dizer: o Estado pode ser unitário, com o poder concentrado em um órgão central, ou pode ser federado, com poderes regionais que gozam da autonomia que lhes confere a Constituição Federal e com um poder central soberano e aglutinador.

O Estado unitário pode ser puro (poder totalmente concentrado no órgão central); descentralizado administrativamente (são designados órgãos para executar as deliberações já tomadas pelo poder central); ou descentralizado política e administrativamente, quando os órgãos executores das medidas do poder central podem possuir maior liberdade de execução.

Na Federação há um órgão Judiciário, de competência nacional, que dirime conflitos entre os Estados federados e entre esses e o poder central (STF), bem como um Senado com representação idêntica de todos os Estados-membros (atualmente temos 26 Estados e um DF, sendo que cada um elege três dos nossos oitenta e um senadores).

2. FEDERAÇÃO

No Brasil, a Federação nasceu de forma artificial, pois primeiro foi criado o Estado Central e depois foram criadas as unidades federativas (federalismo por segregação). Nos Estados Unidos da América do Norte, ao contrário, existiam Estados preexistentes que se agregaram para constituir a Federação (federalismo por agregação).

Atipicamente, a estrutura federativa brasileira prevê que também os municípios integram a Federação, pois gozam da autonomia típica dos entes que integram um Estado federado (conforme confirma o artigo 18 da CF). Ou seja, nos limites da CF, os Estados-membros, o DF e também os municípios gozam de autonomia política, financeira, legislativa e administrativa.

Por essa razão, alguns apontam nossa federação como trina e não mais dualista. josé afonso da silva destaca que por onze vezes a CF utiliza as expressões Federação e Unidade Federada sem incluir os municípios, os quais, aliás, não dispõem de Poder Judiciário ou de representante no Senado Federal.

A incorporação, subdivisão ou o desmembramento de um Estado-Membro, para incorporação a outro (Guanabara e Rio de Janeiro) ou mesmo para a criação de um novo Estado-membro ou de um Território Federal, depende da aprovação da população interessada, via plebiscito, e (desde que haja consentimento popular) da aprovação do Congresso Nacional, por lei complementar.

Antes de aprovar a lei complementar, o Congresso Nacional, por intermédio da Casa pela qual começou a tramitar o projeto de lei, deve colher a manifestação (que não vincula a posição do Congresso Nacional) da (s) Assembléia (s) Legislativa (s) das regiões envolvidas, nos termos do art. 48, inc. VI, da Constituição Federal, e nos da Lei n. 9.709/98.
Exemplo de desmembramento, que presume a separação de uma parte sem a perda da identidade do ente originário, é o antigo Estado do Mato Grosso, hoje Mato Grosso e Mato Grosso do Sul. Exemplo de tentativa de desmembramento, sem sucesso, temos o Estado de Santa Cruz, aqui na Bahia.

Para a criação de um território (atualmente não há territórios no Brasil) exige-se a aprovação da proposta pela população diretamente interessada, mediante plebiscito (a ser proposto por 1/3 dos deputados federais ou por 1/3 dos senadores), e da aprovação pelo Congresso Nacional por lei complementar – que exige o voto favorável da maioria de todos os membros de uma casa legislativa (art. 18, § 3.º e 69, ambos da CF).

Os territórios podem ser divididos em municípios (art. 33, § 1.º, da CF), mas não são considerados componentes da Federação (como são os Estados-membros) e sim uma descentralização administrativa e territorial da União, com natureza de mera autarquia.

O Distrito Federal integra a Federação, mas não pode ser desmembrado em municípios (art. 32, caput, da CF).

A criação, incorporação, fusão ou desmembramento de municípios depende de estudos quanto à viabilidade do ente que se quer formar (EC n. 15, de setembro de 1996), da aprovação, por plebiscito, das populações diretamente interessadas (população da área que vai ser desmembrada e da área que se desmembra), da mera observância dos requisitos previstos em lei complementar federal que disciplina a matéria e de lei estadual (em São Paulo, LC n. 651/90).

Destaque-se, ainda, que a federação brasileira é indissolúvel e que tal disposição, prevista já no art. 1.º da Carta Magna, foi inserida entre as clausulas pétreas da CF (art. 60, § 4º, inc. I); portanto, sequer por emenda constitucional admite-se a secessão (separação de um dos entes da federação para a formação de um novo Estado soberano).

“Crime contra a segurança nacional, contra a ordem política e social – Movimentos separatistas. Caracterização em tese do crime previsto no art. 11 da Lei n. 7170/83 – Providências requeridas pelo Ministro da Justiça – Conduta que não se reveste de ilegalidade doabuso de poder – Habeas Corpus preventivo denegado” (STJ – RT 705/373, julgado de 3.6.1993).

Soberania e autonomia não se confundem.

Soberania é o caráter supremo de um poder; poder que não admite outro que lhe seja superior, ou mesmo concorrente, dentro de um mesmo território.

Autonomia, por sua vez, significa independência dentro dos limites traçados pelo poder superior e soberano.

manoel gonçalves ferreira filho[1], cita a seguinte lição de sampaio dória: "O poder que dita, o poder supremo, aquele acima do qual não haja outro, é a soberania. Só essa determina a si mesma os limites de sua competência. A autonomia, não. A autonomia atua dentro dos limites que a soberania lhe tenha transcrito."

Mesmo dentro da chamada "globalização", verificamos que na prática só existe a submissão de um Estado à ordem internacional por ato voluntário.

Confederação é a união de Estados soberanos (países) que, normalmente por via de tratados, assumem obrigações recíprocas e chegam mesmo a criar um órgão central para a execução das deliberações tomadas (Dieta). Os tratados podem ser denunciados, revogados unilateralmente, sem prejuízo das sanções econômicas e políticas.

Em atenção ao par. ún. do art. 4.º da Constituição Federal, que traz entre os princípios internacionais do Brasil sua integração com outros povos da América Latina, em 1991 o País assinou o Pacto de Assunção e tornou-se Estado-parte do Mercado Comum do Cone Sul (o Mercosul), ao lado da Argentina, Paraguai e Uruguai. Chile e Bolívia são parceiros do Mercosul desde 1996, mas não são Estados-partes.



2.1. Elementos da Federação
· Existência de entes autônomos– arts. 1.º e 18, da Constituição Federal.
· Existência de uma constituição – que há de ser rígida.
· Órgão que represente a vontade desses entes autônomos.
· Orgão guardião da Constituição– art. 102, da Constituição Federal.

2.2. União
A União é formada pela reunião dos entes integrantes da Federação. É pessoa jurídica de direito público interno e, no âmbito internacional, representa com soberania o Estado Brasileiro.
O art. 20 da Constituição Federal enumera os bens da União.

2.2.1. Competência
O art. 21 da Constituição Federal enumera a competência material e não a legislativa da União. Trata-se de competência exclusiva, indelegável.
O art. 22 da Constituição Federal trata das competências legislativas da União; essa competência é privativa, ou seja, é possível a delegação aos Estados, por lei complementar.
O art. 23 da Constituição Federal trata da competência comum. Não se refere, portanto, unicamente à União. O referido artigo dispõe sobre a competência não legislativa, ou seja, trata de competência material comum a todos os entes federados.
A competência a que se refere o art. 24 da Constituição Federal , é competência legislativa concorrente. Quanto à possibilidade de o município participar dessa competência, há duas correntes:
· uma das correntes entende que o município não participa da competência do art. 24 da CF, pois a Constituição Federal não menciona a participação desse ente federado; caso o legislador constituinte quisesse a participação do município, teria mencionado expressamente;
· outra corrente entende que o município participa dessa competência, tendo em vista o art. 30 da Constituição Federal , inc. II. Abre-se a possibilidade de suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.

2.3. Estados
É pessoa jurídica de direito público interno, dotada de autonomia que consiste na capacidade de auto-governo e auto-administração.
A autonomia estadual consiste na capacidade de auto-organização, capacidade de auto-governo e auto-administração; é a denominada tríplice capacidade.

2.3.1.Capacidade de auto-organização

A capacidade de auto-organização e normatização própria estão no poder de elaborar sua própria constituição, denominado “Poder constituinte derivado decorrente”. Necessário se faz a observância do art. 25 da Constituição Federal .
2.3.2. Capacidade de auto-governo
· Legislativo: Assembléia Legislativa, unicameral, art. 27 da Constituição Federal .
· Executivo: ochefe do Poder Executivo é ogovernador do Estado, art. 28 da Constituição Federal .
· Judiciário: possui judiciário próprio, são os Tribunais do Estado e os juízes estaduais.

2.3.3. Auto-administração
O art. 25, § 1.º, da Constituição Federal , reserva aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas pela Constituição– a denominada competência residual (exceto a competência residual em matéria tributária, reservada à União – art. 154, inc. I, da CF).

[1] DÓRIA, Sampaio. Apud FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 22.ª ed. São Paulo: Saraiva. p. 41.